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2012年6月22日星期五

政法委书记十八大“入常”的玄机

【多维新闻】多维新闻6月12日披露中共十八大政治局常委会规模将确定为7人;据披露,文宣和政法负责人可能不再跻身常委会。有熟悉中共党史的观察人士向多维新闻指出,伴随着中国政治体制改革的推进,政法委的职能可能被弱化,这或许能解释十八大不再需专职常委分管政法。

中央政法委前身只是“清议”机构

梳理中共党史不难发现,中央政法委的前身是中共建政之初设立的“中央法制委员会”,但当时这只是个清议或者智库(think tank)性质机构。现行的政法委制度直接发端于1956年的“中共中央法律委员会”,不过该机构也只是一个秘书性质的机构,而且只设在中央一级。

反右运动后的1958年6月10日,中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》,明确“大政方针在政治局,具体部署在书记处”,加强“党的一元化”领导,从而“剥夺”了原本属于政府约三分之一的权力。中共江西省委党史研究室主办的《党史文苑》2011年第9期的文章透露,因不满权力被削减,中央发布通知的前一天(1958年6月9日)的政治局会议上,时任国务院总理的周恩来委婉请辞。

在此背景下,中共设立“中央政法领导小组”,强化了政法委职能。此时,该机构也因此成为一个集决策权(立法政策)与执行(司法)权于一体的机构,高居公检法之上,而后者基于宪法而设立。虽然该小组文革后被撤销,但此项工作一直由康生负责;康生病逝后,该项职务由汪东兴接掌。

文革后直到1978年,中央再次批准重新成立中央政法小组,负责处理包括最高法、最高检、公安部和民政部在内的政法事务。两年后的1980年1月24日,根据中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》,中央政法小组改制成为中央政法委员会,这一名称沿用至今。

值得注意的是,上述《通知》规定的政法委包括“组织党内联合办公,妥善处理重大疑难案件”在内的五项职能中,主要是法律中的政治方向的把握,并不干预具体的司法工作;其作用在于领导新时期繁重的立法工作。为实现“党政分开”,在探索政改的背景下,中央政法委1988年被撤销,取而代之的是“中央政法领导小组”,其成员由中央各政法部门的领导兼任,职能大为减弱。

六四“刀光剑影”后政法委重新扩权

六四事件后的1990年,中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》决定恢复设置中央政法委员会。通知指出,“维护稳定,是全党和全国人民压倒一切的政治任务。加强政法工作,对于保证社会稳定具有重要作用”;“各级党委和政府都必须把政法工作摆上重要位置,给予足够的关心,并在人员编制、经费、待遇等方面给以必要的支持。”

随后,中央政法委开始了数次扩权的过程,地方政法委系统的编制也不断扩展,权力不断强化。1991年,“中央社会治安综合治理委员会”(2011年更名为“中央社会治安综合治理委员会”)成立,下设的办公室与政法委合署办公。2000年5月,中央维护稳定工作领导小组成立,同样与政法委合署办公。至此,政法委形成了目前的机构架设。

省级专职副书记兼职政法委释放改革信号

值得注意的是,实践中,由于缺乏法律和程序规限,政法委的活动主要由作为“一把手”的书记说了算,政法委、尤其是基层政法委干预司法的情况日趋严重。地方政法委的人事架构中,政法委书记通常由两种人担任:一是公安局(厅)长,二是政府的副职。两者都有结构性的缺陷,前者易使法院、检察院成为公安的下属机构,后者则让司法系统成为政府下属机构。

不过,在十八大前启动的省级党委换届中,政法委书记担任人选出现了一种新趋势,即由分管党务的省级专职副书记兼任。截至目前,在已完成换届的29个省级党委班子中,共有广东(朱明国)、黑龙江(杜家毫)、青海(王建明)、浙江(李强)和内蒙古(李佳)5省区(北京市亦然,不过还未完成换届)的党委专职副书记兼任政法委书记。

有熟悉中共党史的政情观察人士多维新闻分析指出,纵观党委政法委的历史,中共最初设立政法委的主旨在立法,为了加强国家的法律制度建设,而不是干预个案。但随着政法委职权的不断扩充,业务向干预司法转移以及缺少程序制度的规限,政法委越来越受到质疑。

上述观察人士续称,中国改革开放的主要目标之一就是实行党政分开,政法委是党政一元化体制的组成部分;为实现党政分开,必要的举措就包括将中央政法委员会(小组)回归为法律大政方针的智囊型机构,并撤销地方政法委,为基于宪法而设立的公检法“松绑”。

另一方面,对于近期多维新闻所报道的十八大政治局常委会规模由9变7的消息,上述人士指出,纵观30多年来中央政法委的历任书记,只有乔石(1985年至1992年)、罗干(2002年至2007年)和周永康(2007年至今)跻身常委会,其余如陈丕显等最高仅是政治局委员。这意味着常委会设置专职常委分管政法的结构尚未完全定型。这次如果政法委书记不再“入常”,那将意味着中共在最高权力结构的配置上的转向,政法委职能将被弱化。


(宇文 撰稿)

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